Όπως και η γαλλικλή εφημερίδα Le Monde πρόσφατα, τα ευρωπαϊκά μέσα ενημέρωσης υπογραμμίζουν τακτικά τις σημαντικές δυσκολίες που αντιμετωπίζει η πρώην πρωθυπουργός της Εσθονίας Κάγια Κάλας, κατά την άσκηση των καθηκόντων της ως Ύπατης Εκπροσώπου της ΕΕ για τις Εξωτερικές Υποθέσεις και την Πολιτική Ασφάλειας. Έχει προσπαθήσει να προωθήσει μια πολιτική που θα επέτρεπε στην Ευρώπη να ασκήσει επιρροή στην παγκόσμια γεωπολιτική σκηνή ανάλογη με το δημογραφικό και οικονομικό της βάρος.
Πέρα από τα όποια λάθη μπορεί να έχει κάνει η Κάλας κατά τον πρώτο χρόνο της θητείας της, είναι πάνω από όλα θύμα ενός σοβαρά δυσλειτουργικού θεσμικού συγκροτήματος, υποστηρίζει το Social Europe και συγκεκριμένα ο Γκιγιόμ Ντυβάλ, σύμβουλος του Ινστιτούτου Ζακ Ντελόρ, πρώην αρχισυντάκτης του Alternatives Economiques και πρώην συνεργάτης του HRVP Ζοζέπ Μπορέλ.
Σύμφωνα με τις ευρωπαϊκές συνθήκες, η εξωτερική πολιτική και η πολιτική ασφάλειας παραμένει αποκλειστικό προνόμιο των κρατών μελών, με την ΕΕ να καλείται μόνο να διαδραματίσει συντονιστικό ρόλο μεταξύ τους. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο το Συμβούλιο κατέχει θεωρητικά υπεροχή εντός των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων σε αυτό τον τομέα, ενώ η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν έχει καμία ιδιαίτερη αρμοδιότητα.
Αυτός είναι επίσης ο λόγος που η Συνθήκη της Λισαβόνας δημιούργησε τη θέση του Ύπατου Εκπροσώπου με ένα πολύ ειδικό καθεστώς. Διοριζόμενος ταυτόχρονα με τον/την πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ο/η Ύπατος/η Εκπρόσωπος είναι μέλος του Συμβουλίου της Ένωσης και, ως εκ τούτου, προεδρεύει μόνιμα στα Συμβούλια των Υπουργών Εξωτερικών, Άμυνας και Αναπτυξιακής Βοήθειας.
Όπως προβλέπει η συνθήκη, ο Ύπατος Εκπρόσωπος θα πρέπει επίσης να προεδρεύει του Συμβουλίου Εξωτερικού Εμπορίου, αλλά αυτή η προεδρία αποσύρθηκε πριν από μερικά χρόνια για να διατηρηθεί το «χαλί κάτω από τα πόδια» της Κομισιόν και της Γενικής Διεύθυνσης Εμπορίου της. Στους άλλους τομείς δράσης της ΕΕ, οι υπουργοί οποιουδήποτε κράτους μέλους προεδρεύουν εκ περιτροπής των Υπουργικών Συμβουλίων.
Ο Ύπατος Εκπρόσωπος είναι επίσης επίτροπος και αντιπρόεδρος της Επιτροπής. Αυτός ο διττός ρόλος σχεδιάστηκε για να εξασφαλίσει τον απαραίτητο συντονισμό μεταξύ της εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής ασφάλειας, που ορίζεται από τα κράτη μέλη στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, και των ενεργειών των επιτρόπων και των Γενικών Διευθύνσεων που έχουν άμεσο αντίκτυπο σε αυτά τα θέματα, όπως η ΓΔ Εμπορίου, ή εκείνων που ασχολούνται με τη διεύρυνση, τη Μεσόγειο ή την αναπτυξιακή βοήθεια. Για να επισημάνει αυτό το ειδικό καθεστώς στα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα, ο Ύπατος Εκπρόσωπος διευθύνει επίσης μια χωριστή διοίκηση, την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ), η οποία δεν ανήκει ούτε στο Συμβούλιο ούτε στην Επιτροπή.
Ωστόσο, αυτή η θεσμική αρχιτεκτονική, που θεσπίστηκε το 2010 μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας, έχει αποδειχθεί δυσλειτουργική σε πολλά επίπεδα – ακριβώς σε μια στιγμή που, λόγω των αυξανόμενων γεωπολιτικών απειλών, η Ευρώπη θα πρέπει επειγόντως να καταστεί ικανή να ανταποκριθεί σε πραγματικό χρόνο.
Το πρώτο και πιο γνωστό επίπεδο δυσλειτουργίας αφορά στον κανόνα της ομοφωνίας: η κοινή εξωτερική πολιτική και η πολιτική ασφάλειας είναι ένας από τους λίγους τομείς όπου αυτή η απαίτηση εξακολουθεί να ισχύει εντός της Ένωσης. Αυτό επιτρέπει σε μια χώρα όπως η Ουγγαρία, για παράδειγμα, να μπλοκάρει μόνη της για εβδομάδες ή και μήνες τις πιο επείγουσες αποφάσεις που απαιτούνται για την αντιμετώπιση υπαρξιακών απειλών για την ΕΕ, όπως αυτές που σχετίζονται με τον πόλεμο της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας.
Όταν πρόκειται για ζητήματα που είναι κεντρικά για την κυριαρχία των κρατών μελών, δεν είναι προφανές ότι η ευθυγράμμιση αυτού του τομέα με την ειδική πλειοψηφία που εφαρμόζεται τώρα στους περισσότερους άλλους τομείς της ευρωπαϊκής δράσης θα ήταν πολιτικά εφικτή. Ωστόσο, θα μπορούσε να προβλεφθεί ένας πιο περιοριστικός μηχανισμός μιας ειδικής πλειοψηφίας γι’ αυτά τα ζητήματα, υποστηρίζουν κάποιοι Ευρωπαίοι αξιωματούχοι, κάτι όμως που για τα λιγότερο ισχυρά κράτη μέλη, όπως η Ελλάδα, αυτό από μόνο του θα προκαλούσε σημαντικό αριθμό δυσκολιών.
Επί του παρόντος, ενώ απαιτείται ομοφωνία βάσει των συνθηκών στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το οποίο συγκεντρώνει αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων, το άρθρο 31 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση ήδη ανοίγει σημαντικές δυνατότητες για χρήση της ειδικής πλειοψηφίας στο Συμβούλιο της ΕΕ, όταν οι Υπουργοί Εξωτερικών ή Άμυνας εφαρμόζουν αποφάσεις που λαμβάνονται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Αυτές οι δυνατότητες δεν έχουν χρησιμοποιηθεί ποτέ.
Ο συγκεντρωτισμός γεννά δυσλειτουργία
Η άλλη δυσκολία – και στην πράξη συχνά η πιο εξουθενωτική – αφορά στον συντονισμό μεταξύ του Ύπατου Εκπροσώπου, της Προεδρίας της Επιτροπής και των διαφόρων τομέων της που εμπλέκονται στην εξωτερική πολιτική της Ένωσης. Μολονότι η Ύπατη Εκπρόσωπος έχει μια εξειδικευμένη διοίκηση, αυτή η διοίκηση, που αποτελείται κυρίως από προσωπικό από τις πρεσβείες της ΕΕ σε όλο τον κόσμο, έχει στην πράξη μόνο έναν πολύ περιορισμένο προϋπολογισμό στη διάθεσή της. Η πραγματική του ικανότητα δράσης εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις διάφορες Γενικές Διευθύνσεις της Επιτροπής στους περισσότερους τομείς.
Προκειμένου να καθοδηγηθεί η δράση της Κομισιόν σε αυτόν τον τομέα, η ευρωπαϊκή συνθήκη προβλέπει ότι ο Ύπατος Εκπρόσωπος θα είναι αυτόματα αντιπρόεδρος της ΕΕ. Τουλάχιστον, έτσι σκόπευαν να λειτουργήσει οι συντάκτες των Συνθηκών. Αλλά η Κάλας αντιμετωπίζει τώρα σαφώς την ίδια δυσκολία με τον Ζοζέπ Μπορέλ: η συγκέντρωση όλων των αποφάσεων στο επίπεδο της προέδρου Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν και του υπουργικού συμβουλίου της στερεί ουσιαστικά από τους αντιπροέδρους τις συντονιστικές λειτουργίες που προβλέπονται στις συνθήκες, παρόλο που αυτός ο συντονισμός χρειάζεται σαφώς σε μια Επιτροπή 27 μελών – και σύντομα 30 ή και περισσότερων.
Το παράδειγμα της Γάζας
Κατά την προηγούμενη θητεία, το ζήτημα της Γάζας, το οποίο είναι κεντρικό στην εξωτερική πολιτική της Ένωσης, παρείχε μια καρικατούρα αυτής της δυσλειτουργίας. Ο αρμόδιος επίτροπος για την περιοχή εντός της ΕΕ ήταν ο Ούγγρος Oliver Várhelyi, ένθερμος υποστηρικτής του Μπενιαμίν Νετανιάχου, ο οποίος κατείχε το εν λόγω χαρτοφυλάκιο.
Πέρα από το να συμφωνήσει να συντονιστεί με τον Ύπατο Εκπρόσωπο Μπορέλ – ο οποίος «τα έβαλε» ανοιχτά με τον Νετανιάχου – ανέλαβε συστηματικά πρωτοβουλίες με στόχο να στερήσει από τους Παλαιστινίους την ευρωπαϊκή υποστήριξη, αντικρούοντας έτσι την πολιτική του Ύπατου Εκπροσώπου/αντιπροέδρου, ο οποίος προσπαθούσε να πείσει την ισραηλινή κυβέρνηση να σεβαστεί το διεθνές δίκαιο. Με τον τρόπο αυτό, ο Várhelyi απολάμβανε τη συνεχή υποστήριξη της προεδρίας της Επιτροπής. Αυτή η μεγάλη δυσλειτουργία είχε σοβαρά αρνητικές επιπτώσεις στην εικόνα της Ευρώπης στον κόσμο.
Αυτός ο συγκεντρωτισμός δίνει ουσιαστικά στην Επιτροπή κεντρικό ρόλο στην εξωτερική πολιτική, παρόλο που οι συνθήκες δεν προβλέπουν κάτι τέτοιο. Από απόσταση, μπορεί σίγουρα να δώσει την εντύπωση μιας ορισμένης αποτελεσματικότητας: η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει επιτέλους ένα μόνο πρόσωπο και έναν αριθμό τηλεφώνου. Αλλά στην πραγματικότητα, μάλλον επιβραδύνει τη δράση της και την οδηγεί σε λάθη με σοβαρές συνέπειες για τους Ευρωπαίους.
Παραδείγματα περιλαμβάνουν την επίσκεψη της προέδρου της Επιτροπής στην Ιερουσαλήμ τον Οκτώβριο του 2023, τις άκρως αμφισβητήσιμες συμφωνίες που επιβλήθηκαν με την Τυνησία το 2023 και την Αίγυπτο το 2024, καθώς και ορισμένες κακώς προετοιμασμένες πρωτοβουλίες στον τομέα της άμυνας.
Η ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας απαιτεί τόσο εντατικό συντονισμό με τα κράτη μέλη όσο και συνεχή παρακολούθηση των σχέσεων με βασικούς παγκόσμιους παράγοντες – που δεν περιορίζονται στον πρόεδρο των Ηνωμένων Πολιτειών και την κυβέρνησή του. Είναι μια πραγματική δουλειά πλήρους απασχόλησης.
Περί ομοφωνίας και άλλων δαιμονίων
Εάν η Ευρωπαϊκή Ένωση πρόκειται να εξοπλιστεί με μια εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας που να αξίζει τη φήμη της, πρέπει να καταργήσει την απαίτηση για ομοφωνία μεταξύ των κρατών μελών και να δώσει στον Ύπατο Εκπρόσωπο έναν σαφή ιεραρχικό ρόλο – ιδίως όσον αφορά στον προϋπολογισμό – έναντι των επιτρόπων και των Γενικών Διευθύνσεων που εμπλέκονται κυρίως στην εξωτερική δράση και την πολιτική ασφάλειας της ΕΕ.
Αυτό υποστηρίζει τουλάχιστον ο συγγραφέας του άρθρου, εξηγώντας πως η πρότασή του μπορεί επίσης να περιλαμβάνει την επανένταξη της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης στις υπηρεσίες της Κομισιόν, καθώς η τρέχουσα υβριδική της κατάσταση την απομονώνει και μάλλον περιορίζει την ικανότητά της για δράση.
Καλό είναι, ωστόσο, να έχουμε πάντα κατά νου πως, ειδικά στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής, η ανάγκη ομοφωνίας ή, έστω, η δυνατότητα άσκησης βέτο εκ μέρους μεμονωμένων κρατών μελών, όπως η Ελλάδα και η Κύπρος έναντι στις μονόφθαλμες θέσεις της ΕΕ, για παράδειγμα, που τηρούν δυο μέτρα και δυο σταθμά στην περίπτωση της Ρωσίας και της Τουρκίας, μπορεί να διασφαλίσει τόσο την ασφάλεια ενός έθνους όσο και την ειρήνη στην Ευρώπη και τον κόσμο.
Πηγή: in.gr
